中國核能事業(yè)快速發(fā)展，需要有一部核能發(fā)展的頂層法。圖為山東海陽核電1號核島安全殼成功封頂。 （CFP/圖） 中國是核利用大國中，極少數(shù)原子能領域基本法空缺的國家。與缺乏“上位法”的現(xiàn)實形成鮮明對照的，是國際
社會對中國核電站擴張可能引發(fā)風險的擔憂。國際原子能機構(gòu)明確指出，中國需要加強核安全的相關(guān)立法。
原子能法“沒有實質(zhì)性進展”
已于上周二（2014年3月25日）在荷蘭海牙結(jié)束的核安全峰會（Nuclear Security Summit 2014，下文簡稱NSS）上，除了買飛機、談克里米亞問題，以及承諾給疲軟的歐洲經(jīng)濟奉上更多訂單外，中國首次在這一峰會上提出了自己的“核安全觀”，也首次發(fā)布了自2012年首爾峰會之后中國核安全領域的進展報告。
第一個被拎出來當作核安全領域成績的，就是國內(nèi)的核安全立法。不過，放在峰會上希望被廣泛知曉的進展描述里，僅立法一項就至少犯了兩個錯誤：其一，進入全國人大立法計劃的是核安全法而非《國家核安全條例》，條例屬于行政法規(guī)，不進入人大立法序列。其二，在漢語的語境里，對原子能法立法進展使用“積極推進”這樣的詞匯，可以直接理解為“沒有實質(zhì)性進展”。
事實也的確如此。中國是核利用大國中，極少數(shù)原子能領域基本法空缺的國家。國家層面只有一部2003年實施的《中華人民共和國放射性污染防治法》，已有的多個法規(guī)和行政條例雖然覆蓋到了核與輻射的方方面面，但正面臨“年久失修”。國際原子能機構(gòu)（IAEA）在2011年的同行評議中明確指出，中國需要加強核安全的相關(guān)立法。
中國國家國防科技工業(yè)局副局長、國家原子能機構(gòu)副主任王毅韌在海牙核安全峰會閉幕后的
新聞發(fā)布上回答南方周末記者提問時說，中國核能事業(yè)快速發(fā)展，需要有一部核能發(fā)展的頂層法，這個已經(jīng)達成共識。
但具體到立法進展，原子能法雖已納入了國務院的立法計劃，此前國務院法制辦將工作交由工信部和國家原子能機構(gòu)共同牽頭制定，但進展遲緩。
相比于原子能法，由全國人大環(huán)資委負責起草的核安全法則進展明顯較快，已被列入人大立法計劃，也有了明確的時間表。全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春告訴南方周末記者，“環(huán)資委希望2015年底形成草案報常委會”。國家核安全局一位負責人在海牙峰會前告訴南方周末記者，“人大的時間表是本屆政府任期內(nèi)完成�！�
國家核安全局的上述負責人證實，核安全局和中核集團已將兩個版本的核安全法草案提交給了全國人大環(huán)資委會，且“人大主導立法的意愿較強”，很快就在2014年1月前往廣東調(diào)研，目前正醞釀第二次調(diào)研。
中國主要核能政府管理部門。 （曾子穎/圖） 核能促發(fā)展和防風險立法不均衡
與缺乏“上位法”的現(xiàn)實形成鮮明對照的，是國際社會對中國核電站擴張可能引發(fā)風險的擔憂。
在與核安全峰會（NSS）同步舉行的核知識峰會（Nuclear Knowledge Summit 2014，下文簡稱NKS）上，一張圖被各研究機構(gòu)、智庫頻繁展示：黃黑兩色、三葉草形狀的核輻射標識一路向東，而中國因為17座在運、31座在建反應堆成為未來十年當之無愧的全球核電中心。
盡管核安全（nuclear safety）與核安保（nuclear security）是兩個概念—前者主要是防范因核設施自身缺陷、錯誤操作或自然災害等引發(fā)的核事故，后者主要是防范核材料與核設施遭受蓄意破壞、核材料失竊，以及核恐怖事件的發(fā)生，其本質(zhì)是防范人的惡意行為。盡管核安全和核安保是不同概念，但國內(nèi)很多情況下不做區(qū)分，統(tǒng)稱為核安全。
越多核電站，意味著越多核物質(zhì)的使用。民用核燃料和軍用核物質(zhì)的聯(lián)系在于，用于制造核武器的核物質(zhì)目前主要是高濃縮鈾（HEU）和钚（Pu），盡管各國對軍用核物質(zhì)的管控一貫嚴格，但目前全球仍有超過100座民用核電機組也在使用高濃縮鈾。這也正是國際社會對中國核電擴展擔憂的根源所在。
基于本屆峰會主題—防止全球核恐怖主義，以及為此必須減少核原料的使用、保護現(xiàn)存的核原料并打擊核原料走私，核電的利弊和核電站應對福島那樣的自然災害的問題并不在討論之列，但二者共同的法律依據(jù)都是原子能法，且目前已存在促發(fā)展和防風險立法不均衡的狀況。
至于原子能法立法遲緩的原因，來自工信部（國防科工局）、全國人大環(huán)資委、國家核安全局和中國核能行業(yè)協(xié)會的說法高度一致：牽涉部門太多，體制復雜，各部門對法律適用范圍、部門職責等方面的意見難以統(tǒng)一。
“原子能法的立法相關(guān)活動前兩年挺頻繁的，特別是福島（核事故）之后，這兩年比較平靜�！眹液税踩稚鲜鲐撠熑吮硎�，究其原因，是原子能法涉及面太寬，涉及能源、礦產(chǎn)、進出口、核不擴散、核安全、工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟等方面，協(xié)調(diào)難度很大。
部門掣肘，三十年推不動
2014年3月10日，自然資源保護協(xié)會（NRDC）的《中國核安全監(jiān)管體制改革建議》的發(fā)布會上，中國核能行業(yè)協(xié)會高級工程師蘭自勇曾提及自己親歷的“緩慢”。
2000年，國際原子能機構(gòu)對中國核安全監(jiān)管體制做同行評議時，曾指出中國從1984年啟動原子能法編制后，十七年毫無進展，并擔憂立法進展再次受到主管部門變化的影響。又一個十幾年過去，在蘭自勇看來，IAEA的擔憂不幸被言中。
“最早科委牽頭，核工業(yè)部有意見，擱置多年后重新啟動，進展快慢取決于工信部對立法優(yōu)先程度的認識�！碧m自勇說，2013年原子能法的編制曾一度因缺乏預算而停滯，在核安全法的進度一度領先的情況下，又重新加速。
蘭自勇表示，部門間主要分歧似乎在于責權(quán)交叉，也有部門權(quán)限方面的狹隘觀念，而上一級的協(xié)調(diào)也不是很有效。
現(xiàn)行的核能政府管理體制確立于2008年國務院大部制改革，國家能源局在國家發(fā)改委的指導下承擔核電的管理工作，擬定核電發(fā)展規(guī)劃，組織核電廠的核事故應急和管理。工信部下屬的國防科工局是原來核行業(yè)的管理部門，也加掛國家原子能機構(gòu)的牌子，對外代表中國政府參加國際原子能機構(gòu)的活動。除此之外，衛(wèi)生部、公安部、科技部、國土資源部、交通、鐵路也都對核能有相應的職責。
“核安全法出來之后，原子能法還是可能很久出不來�！鄙鲜龊税踩秩耸勘硎�，盡管缺了“上位法”，但國內(nèi)與此類法地位相當?shù)男姓䲢l例和法規(guī)并不缺乏，事實上核安全法正是基于已有的條例來編制的。
核電業(yè)乃至核安全監(jiān)管者也普遍認為，核電發(fā)展需要穩(wěn)定的政策和立法，但不能因為法律滯后而停下來。
但自然資源保護協(xié)會（NRDC）高級顧問楊富強不這么認為，“國家高層重申依法治國，但包括核電在內(nèi)的很多部門依然是無法可依。如果中國出現(xiàn)福島那樣的事故，都不知道依據(jù)哪條法律來追償，立法上的漏洞不能被忽視�！�
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